АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 марта 2013 г. по делу № А48-4804/2012

Арбитражный суд Орловской области в составе председательствующего судьи Е.Е. Прониной, судей Соколовой В.Г. и Капишниковой Т.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шаниной Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Литвак Светланы Александровны (ОГРН 306575225600012) к Орловскому городскому Совету народных депутатов (ОГРН 1025700835445, г. Орел, Пролетарская года, д. 1), третье лицо Администрация г. Орла (302000, г. Орел, ул.Пролетарская гора, д. 1, ОГРН 1025700831640) о признании решения Орловского городского Совета народных депутатов от 29.11.2012 г. № 27/0470-ГС не соответствующим Градостроительному кодексу РФ и Земельному кодексу РФ и недействующим в части земельного участка по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, имеющего кадастровый номер 57:25:0020413:0067
при участии:
от заявителя - представитель Литвак О.Л. (доверенность от 21.04.2010 г. № 57-01/343150); представитель Захарова В.Н. (доверенность от 08.12.2010 г. № 57 ОР0058798);
от ответчика - начальник правового управления Абрамова И.В. (доверенность 21.01.2013 г. № 77-ГС);
от третьего лица - начальник отдела правовой поддержки муниципального сектора экономики правового управления Тишина Е.В. (доверенность от 28.12.2012 № 240-д);
от прокурора - не явился, извещен надлежащим образом.
В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании 12.03.2013 г. был объявлен перерыв до 18.03.2013 г. 16 час. 30 мин., объявлен перерыв в судебном заседании 18.03.2013 г. до 19.03.2013 г. 14 час. 00 мин.

установил:

Индивидуальный предприниматель Литвак Светлана Александровна (далее также - заявитель, ИП Литвак С.А.) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Орловскому городскому Совету народных депутатов (далее также ответчик) о признании решения Орловского городского Совета народных депутатов от 29.11.2012 № 27/0470-ГС "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел" не соответствующим Градостроительному кодексу РФ и Земельному кодексу РФ и недействующим в части земельного участка по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, имеющего кадастровый номер 57:25:0020413:0067.
Заявитель уточнил заявленные требования и просил суд признать решение Орловского городского Совета народных депутатов от 29.11.2012 № 27/0470-ГС "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел" не действующим в части земельного участка по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, имеющего кадастровый номер 57:25:0020413:0067, предоставленного Литвак Светлане Александровне в собственность для строительства с расширением существующего магазина как не соответствующего пунктам 5, 7, 9 статьи 9, пункту 3 статьи 24, пункту 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ, Постановлению Правительства Орловской области от 01.08.2011 № 250 "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Орловской области" в части п. 8.1.3. Приложения к постановлению № 250, части 2 статьи 209 ГК РФ.
Суд в порядке статьи 49 АПК РФ принял уточнение заявленных требований.
Требования заявителя мотивированы тем, что земельный участок, в отношении которого ответчик принял решение о восстановлении на нем рекреационной зоны, а также объект незавершенным строительством, расположенный на нем, принадлежит заявителю на праве собственности, которое зарегистрировано в установленном в законе порядке.
Как указано в решении Орловского городского Совета народных депутатов, одним из оснований внесения изменений в Генеральный план явилась необходимость приведения Генерального плана городского округа "Город Орел" в соответствие с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 № 38/616-ГС, но согласно Градостроительному кодексу РФ Правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом Генерального плана поселения, который является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, генеральный план не является приложением к проекту правил землепользования и застройки.
Согласно пункту 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Заявитель не использует свой земельный участок для указанных целей, фактическое использование земельного участка реконструкция с расширением магазина.
Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел" утверждены после возникновения у Литвак С.А. права собственности на земельный участок категория земель: земли поселений, общая площадь 830,1 кв. м.
При утверждении ПЗЗ в части земельного участка, принадлежащего Литвак С.А. на праве собственности, нарушена цель ПЗЗ обеспечение прав и законных интересов физических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, не учтены сложившаяся планировка территории и фактическое использование земельного участка, разрешенное использование которого - реконструкция с расширением магазина. ПЗЗ разработаны без учета положений Генерального плана в части отнесения земельного участка Литвак С.А. к зоне рекреационного назначения.
В своем заявление ИП Литвак С.А. ссылается на вступившие в законную силу судебные акты, согласно которым, на момент приобретения Литвак С.А. земельного участка кадастровый номер 57:25:0020413:0067 сначала в аренду, а затем в собственность, данный участок не являлся сквером и не относился к рекреационной зоне. Судебными актами также установлено, что на период издания постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС (в редакции Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 № 75/788-ГС) "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла", отсутствовали доказательства отнесения земельного участка к части какого-либо сквера, земельный участок находился в собственности.
По мнению заявителя, утвержденные ПЗЗ городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка кадастровый номер 57:25:0020413:0067 к землям рекреационного назначения противоречат Генеральному плану Городского округа "Город Орел". Градостроительный кодекс не предусматривает возможность изменения Генерального плана поселения в связи с необходимостью приведения его в соответствие с ПЗЗ.
Издание ответчиком оспариваемого решения нарушает право собственности ИП Литвак С.А. на земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067, поскольку отнесение земельного участка к рекреационной зоне, то есть использование земельного участка неограниченным кругом лиц, влечет за собой фактическое прекращение права собственности ИП Литвак С.А. на земельный участок.
Установление зоны Р-1 в отношении земельного участка, принадлежащего Л.С.И. на праве собственности, ведет к возникновению правового режима для данного участка земля общего пользования с размещением на ней сквера, запрету строительства и к изъятию земельного участка.
Кроме того, в Арбитражном суде Орловской области имеется дело № А48-4455/2012 по заявлению ИП Литвак С.А. к Администрации г. Орла о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.
В деле № А48-4804/2012 будет решен вопрос о законности изменения зоны, в которой расположен земельный участок, при этом, по мнению заявителя, от факта нахождения земельного участка в той или иной зоне зависит вывод о допустимости строительства на этом участке.
По мнению заявителя, оспариваемое решение непосредственно создает препятствие Литвак С.А. в использовании принадлежащего ей земельного участка, а именно в продолжении строительства.
Целевым назначением земель рекреационного назначения является использование таких земель для отдыха граждан, туризма, занятий физической культурой и спортом. Поскольку на земельном участке, принадлежащем ИП Литвак С.А., находится объект незавершенного строительства, не связанный непосредственно с рекреационной деятельностью и обслуживанием зоны отдыха, с момента установления рекреационной зоны в отношении земельного участка ИП Литвак С.А. будет запрещено строительство магазина.
Таким образом, права заявителя на использование земельного участка уже нарушены, а кроме того, оспариваемое решение может повлечь за собой отказ Администрации г. Орла в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Ответчик требования не признал, по мотивам, изложенным в отзыве, согласно которому, при подготовке и утверждении изменений в Генеральный план городского округа была соблюдена процедура, определенная Градостроительным кодексом РФ, в частности статьями 23 - 29 ГК РФ.
Главой администрации города Орла было принято постановление Администрации города Орла № 1726 от 28.05.2012 "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел". Проект изменений Генерального плана прошел все публичные процедуры, согласно требованиям действующего законодательства. По результатам проведения публичных слушаний подготовлены протоколы о проведении публичных слушаний, в которые были включены замечания и предложения, поступившие от участников слушаний.
Замечания, вопросы и предложения, внесенные в ходе публичных слушаний, были рассмотрены на заседании комиссии по землепользованию и застройке города Орла, выступающей организатором публичных слушаний.
Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в Орловской городской газете от 20.10.2012.
Таким образом, по мнению ответчика, обжалуемый акт был принят Орловским городским Советом народных депутатов в рамках его компетенции.
Как указывает ответчик в отзыве, оспариваемое постановление разработано, прежде всего, в целях приведения Генерального плана в соответствие с Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС "Об утверждении перечня земель рекреационного назначения г. Орла", согласно которому в перечень земель рекреационного назначения включен сквер у аптеки № 4 по ул. Комсомольская дом 65. Данный земельный участок отнесен к землям рекреационного назначения до приобретения заявителем права собственности на часть этого земельного участка.
Передача земельного участка, относящегося к землям рекреационного назначения, является недействительной сделкой, не влекущей за собой юридических последствий, а, следовательно, права и обязанности заявителя не нарушены.
В дополнение к отзыву, ответчик указал, что оспариваемый нормативный акт принят в связи с необходимостью приведения Генерального плана городского округа "Город Орел" в соответствие с ПЗЗ городского округа "Город Орел", во исполнение Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла", руководствуясь необходимостью устранения несоответствий с Опорным планом генерального плана городского округа "Город Орел" в составе "Актуализация генерального плана г. Орла (корректировка по результатам публичных слушаний)".
Обоснованность вышеуказанных оснований подтверждается, по мнению ответчика, тем что, согласно части 1 статьи 5 ПЗЗ городского округа "Город Орел" со дня введения в действие настоящих Правил Генеральный план города Орла, а также документация по планировке территории, утвержденная в установленном порядке главой администрации города Орла, действуют в части, не противоречащей настоящим Правилам и по совокупности с ними, также действием до настоящего времени постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла", согласно которому в перечень земель рекреационного назначения включен сквер у аптеки № 4 по ул. Комсомольская дом 65, отнесением спорной территории к рекреационной зоне, территории земельных насаждений общего пользования спорного земельного участка Опорным планом Генерального плана городского округа "Город Орел", изготовленном ООО "Земресурс" в период подготовки генерального плана.
По мнению ответчика, ссылка заявителя на нарушение ответчиком при принятии оспариваемого муниципального правового акта пункта 11 статьи 35 ГК РФ необоснованна, поскольку данная норма права регулирует правоотношения, связанные с разработкой и внесением изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования. Необоснованна ссылка заявителя и на нарушение при принятии оспариваемого муниципального правового акта Региональных нормативов градостроительного проектирования Орловской области, утвержденных постановлением Правительства Орловской области от 01.08.2011 г. № 250, а именно, пункта 8.1.3., согласно которому рекреационные зоны формируются на землях общего пользования.
Также, по мнению ответчика, необоснованна ссылка заявителя на судебные акты, якобы, имеющие преюдициальное значение, а именно, решение Заводского районного суда г. Орла от 13.02.2012 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 20.04.2012, которыми установлено отсутствие доказательств отнесения земельного участка к землям общего пользования, поскольку в данных судебных актах нет однозначного вывода о том, что земельный участок на момент выделения его ИП Литвак С.А. не относился к землям общего пользования.
Третье лицо требования не признало, в отзыве и дополнении к отзыву указало на то, что ответчик правомерно изменил Генеральный план городского округа "Город Орел", утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, в части изменения зоны в районе жилого дома номер 65 по улице Комсомольской в городе Орле с жилой зоны на рекреационную зону, Литвак С.А. не доказала нарушение ее прав принятием оспариваемого решения, поскольку земельный участок изначально в 2005 году ей был предоставлен сначала в аренду из земель общего пользования жилой зоны без изменения состава земель, а затем в собственность в 2006 году из земель рекреационной зоны. После этого из состава земель рекреационной зоны земельный участок никогда не исключался, согласно действующему градостроительному плану земельного участка 2011 г. спорный участок по улице ул. Комсомольской дом 65 а расположен в рекреационной зоне.
В 1994 году проведена инвентаризация земель в квартале № 80 г. Орла (позже переименован кадастровый квартал 57:25:0020413), включая спорную территорию, по результатам которой вся территория придомового сквера по улице Комсомольская дом 65 отнесена к землям общего пользования.
Согласно сведениям государственного земельного кадастра в 1996 году спорная территория сквера входит в состав земель общего пользования.
Сквер существовал перед аптекой № 4 к моменту предоставления спорного участка в аренду Литвак С.А., что подтверждается схемой размещения земельного участка для реконструкции с расширением магазина по улице Комсомольской дом 65 а и планом границ земельного участка к постановлению администрации № 1935 от 17.05.2005.
Таким образом, по мнению третьего лица, земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 полностью предоставлен Литвак С.А. из земель общего пользовании, что прямо указано в постановлении о предоставлении земельного участка. При этом из состава земель общего пользования указанный участок не исключался.
Орловским городским Советом народных депутатов 29.09.2005 принято постановление № 75/788-ГС, которое утвердило Перечень земель рекреационного назначения, включающий земельные участки, на которых расположены скверы, парки, зеленые зоны, закрепленные за учреждениями, организациями независимо от форм собственности. В данном Перечне указан земельный участок площадью 1 394,39 кв. м. в кадастровом квартале 57:25:0020413 сквер у аптеки № 4 (ул. Комсомольская, д. 65) из земель общего пользования. Земельный участок площадью 830,10 кв. м. по улице Комсомольской дом 65 а, предоставленный Литвак С.А., является составной частью указанного сквера.
Таким образом, по мнению третьего лица, с 29.09.2005 г. спорная территория земель общего пользования переведена из жилой зоны в рекреационную зону.
Приказ Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 30.08.2006 № 221 издан, по мнению третьего лица, в нарушение статьей 36, 35, 33 ЗК РФ, статьи 552 ГК РФ, статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", статьи 31 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", договор купли продажи от 31.08.2006 № 132 является ничтожной сделкой и не влечет юридических последствий.
На основании статьи 36 ЗК РФ Л.С.А. могла требовать оформления прав на земельный участок площадью лишь 90 кв. м., занятый и необходимый для использования введенного в эксплуатацию объекта недвижимости площадью 74,9 кв. м., при этом Литвак С.А. могла лишь арендовать земельный участок.
Кроме того, по мнению третьего лица, Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области и ОГСУ "Фонд имущества Орловской области" не имели права распоряжаться спорным земельным участком, поскольку участок относился к муниципальной собственности города Орла.
Как указано в отзыве третьего лица, одним из доказательств отнесения в 2008 году по результатам публичных слушаний спорной территории по-прежнему к землям общего использования, территория зеленых насаждений общего пользования, является Опорный план генерального плана городского округа "Город Орел", изготовленного ООО "Земресурс" и предоставленного в УАиГ г. Орла сопроводительным письмом от 25.02.2008 № 37/1 в составе проекта "Актуализация генерального плана г. Орла" (корректировка по результатам общественных слушаний), согласно которому сквер на спорной территории по прежнему изображен.
Однако по технической ошибке в нарушение результатов публичных слушаний 2008 года на сводной схеме (основном чертеже) с нанесением границ функциональных зон Генерального плана не изображен сквер у аптеки № 4, поскольку он слишком малых размеров по сравнению с масштабом основного чертежа. На сводной схеме изображены только самые крупные озелененные территории города, а не все зеленые насаждения общего пользования.
ПЗЗ городского округа "Город Орел", утвержденными решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 № 38/616-ГС, спорная территория около жилого дома № 65 по улице Комсомольской по-прежнему отнесена к рекреационной зоне, Р-1, строительство объектов торговли в зоне Р-1 запрещено.
В связи с необходимостью уточнения Генерального плана городского округа "Город Орел", приведения его в соответствие с результатами публичных слушаний 2008 г. и решением Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 № 75/788-ГС в 2012 году повторно проведены публичные слушания по вопросу внесения изменения в Генеральный план.
Оспариваемым решением внесено изменение в Генеральный план городского округа "Город Орел", утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, в части изменения зоны в районе жилого дома номер 65 по улице Комсомольской в городе Орле с жилой зоны на рекреационную.
Оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов никаких прав Литвак С.А., по мнению третьего лица, не нарушает, решение принято в соответствии с нормами действующего законодательства.
В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил Прокурор Орловской области.
Представитель прокурора Орловской области в судебное заседание не явился, мотивированное заключение не представил.
Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон и третьего лица, суд установил следующее.
ИП Литвак С.А. 16.07.2004 года зарегистрировано право собственности на магазин общей площадью 74,9 кв. м по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права № 57 АА 214213 от 16.07.04.
Постановлением Администрации г. Орла от 26.10.04 № 4110 заявителю предоставлен в долгосрочную аренду сроком на 5 лет земельный участок 57:25:0020413:0052 площадью 90 кв. м. по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, для эксплуатации и обслуживания магазина.
Постановлением от 17.05.05 г. № 1935 Администрация г. Орла предоставила ИП Литвак С.А. в краткосрочную аренду на 3 года для реконструкции с расширением существующего магазина земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 площадью 830,1 кв. м., в том числе 90 кв.м. за счет ранее предоставленного заявителю земельного участка кадастровый номер 57:25:0020413:0052 и 740,1 кв. м. из земель квартала 57:25:0020413.
Из преамбулы постановления следует, что земельный участок предоставлялся на основании обращения ИП Литвак С.А., проектных предложений, заключения городских служб: ГПС МЧС России от 11.04.05 г., УГПС МЧС РФ от 07.04.05 г., ФГУЗЦиЭ от 15.04.205 г., акта отдела природных ресурсов от 14.04.05 г. Администрации г. Орла и на основании решения комиссии по землепользованию и градостроительству при Администрации г. Орла от 29.03.2005 г.
Указанный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 площадью 830,1 кв. м. был сформирован, прошел государственный кадастровый учет, участку присвоен самостоятельный кадастровый номер, ФГУ "ЗКП" по Орловской области выдан кадастровый план земельного участка, согласно которому участок имеет разрешенное использование (назначение) "Для реконструкции с расширением существующего магазина".
Между Администрацией г. Орла и ИП Литвак С.А. заключен договор аренды земли 7116 от 08.06.05 (зарегистрирован УФРС по Орловской области 27.07.05 г) сроком с 01.06.05. по 31.05.08, предметом которого была аренда земельного участка, расположенного по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а.
Приказом Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области № 221 от 30.08.2006 вышеуказанный земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067, общей площадью 830,1 кв. м. предоставлен ИП Литвак С.А. в собственность.
На основании данного приказа был заключен договор от 31.08.06 № 132 о купле-продаже данного земельного участка.
УФРС по Орловской области зарегистрировано право собственности Литвак С.А. на земельный участок общей площадью 830,1 кв. м. с кадастровым номером 57:25:0020413:0067, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии 57 АА номер 450143 от 27.09.2006.
Заявителю 28.05.2010 г. выдано разрешение № RU 57301000-128-Л-3645 на реконструкцию магазина, расположенного по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а (строительный объем - 5 576, 72 кв. м., здание одноэтажное с подвалом, размеры в плане - 36 x 18 м.).
Взамен вышеуказанного разрешения на строительство 20.10.2010 г. было выдано разрешение № RU 57301000-129-Л-6950 с уточненными размерами в плане.
В соответствии с проектной документацией и разрешением заявитель начал строительство.
В настоящее время имеется свидетельство 57-АБ № 283293 от 04.05.2012 г. о государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства - магазин, площадь застройки 746,2 кв. м., степень готовности 53%, инв. номер 54:401:002:010175630, адрес: Орловская область, г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, литер А.
Постановлением Администрации г. Орла от 28.05.2012 г. № 1726 в связи с необходимостью устранения противоречий между Генеральным планом городского округа "Город Орел" и Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в части градостроительного регламента территории по ул. Комсомольской в районе жилого дома № 65 принято решение о разработке проекта внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел".
Постановлением мэра г. Орла от 28.08.2012 № 34-П назначены публичные слушания на 1, 5, 8 и 12 октября 2012 года в большом зале Администрации г. Орла.
По результатам проведения публичных слушаний подготовлены протоколы о проведении публичных слушаний, в которые включены замечания и предложения, поступившие от участников публичных слушаний.
Замечания, вопросы и предложения, внесенные в ходе публичных слушаний, рассмотрены на заседании комиссии по землепользованию и застройке города Орла.
Заключение о результатах публичных слушаний от 16.10.2012, которым рекомендовано направить проект изменений в Генеральный план для принятия решения в Орловский городской Совет народных депутатов, опубликовано в Орловской городской газете от 20.10.201 г. официальном публикаторе муниципальных правовых актов.
Рассмотрев представленные Администрацией г. Орла материалы по проекту внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел", утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, в части изменения зоны в районе жилого дома № 65 по ул. Комсомольской в городе Орле в городе Орле с жилой зоны на рекреационную зону, в связи с необходимостью приведения Генерального плана городского округа "Город Орел" в соответствие с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденными решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 № 38/616-ГС, во исполнение постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС (в ред. постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 № 75/788-ГС) "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла", руководствуясь необходимостью устранения несоответствий с Опорным планом генерального плана городского округа "Город Орел" в составе проекта "Актуализация генерального плана г. Орла (корректировка по результатам публичных слушаний) Орловский городской совет народных депутатов принял решение от 29.11.2012 № 27/0470-ГС, согласно которому внесены изменения в Сводную схему (основной чертеж), Схему функционального зонирования, Схему объектов транспортной инфраструктуры, Схему планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке, Генерального плана городского округа "Город Орел" в части восстановления рекреационной зоны между жилыми домами 65 и 77 по ул. Комсомольской, изменив жилую зону (средне- и многоэтажной застройки, в том числе проектируемой) на рекреационную зону (территория зеленых насаждений общего пользования (парки, бульвары, пляжи, объекты отдыха и спорта). В пункте 4 раздела II тома II пояснительной записки Генерального плана городского округа "Город Орел" в описании рекреационной зоны дополнен перечень существующих городских и районных парков строкой "сквер между жилыми домами № 65 и № 77 по ул. Комсомольской".
Считая, что данное решение не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, ИП Литвак С.А. обратилась в Арбитражный суд Орловской области с настоящим заявлением.
Оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
В силу п. 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебный порядок оспаривания нормативных актов предусмотрен главой 23 АПК РФ.
В соответствии с частью 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Согласно части 5 статьи 195 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В силу подпунктов 1 - 4 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
В соответствии с п. 20 части 1 статьи 14 Устава города Орла Орловский городской Совет народных депутатов утверждает генеральный план города Орла, Правила землепользования и застройки.
Согласно п. 5, 7, 9 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования).
Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения.
Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, документам территориального планирования субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов.
Согласно статье 23 Градостроительного кодекса РФ подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.
Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа.
Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Генеральный план содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
В силу п. 1, 2, 3 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний. (п. 18 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ).
Как следует из содержания оспариваемого решения Орловского городского Совета народных депутатов, внесение изменений в Генеральный план городского округа "Город Орел", утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, в части изменения зоны в районе жилого дома № 65 по ул. Комсомольской в городе Орле с жилой зоны на рекреационную зону обусловлено необходимостью приведения генерального плана городского округа "Город Орел" в соответствие с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 38/616-ГС, во исполнение постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС (в редакции постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 № 75/788-ГС "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла"), а также устранением несоответствий с Опорным планом генерального плана городского округа "Город Орел" в составе проекта "Актуализация генерального плана г. Орла" (корректировка по результатам публичных слушаний).
Согласно п. 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 1, 3, 9 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
Статьей 33 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе, несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.
Из вышеуказанных норм Градостроительного кодекса РФ следует, что Правила землепользования и застройки должны утверждаться уполномоченным органом в соответствии с Генеральным планом, а значит несоответствие положений, содержащихся в Правилах землепользования и застройки, Генеральному плану не может являться основанием для внесения изменений в Генеральный план.
Необоснованной является ссылка в оспариваемом решении, по мнению суда, на Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от 31.03.2005 № 69/721-ГС (в редакции постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 г. № 75/788-ГС "Об утверждении Перечня земель рекреационного назначения г. Орла"), согласно которому ранее на спорном земельном участке располагался сквер.
Согласно статье 23 Градостроительного кодекса РФ на картах генерального плана определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
Градостроительный кодекс РФ не содержит норм, обязывающих уполномоченные органы определять в Генеральном плане города функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.
Также не может являться основанием для внесения изменений в Генеральный план Опорный план генерального плана городского округа "Город Орел", поскольку данный документ не является нормативным.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что в части ссылок на указанные выше документы, оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов противоречит требованиям норм п. 5 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, п. 3 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ (в части, отсылающей к ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).
Учитывая то, что Генеральный план является документом перспективного планирования, суд не принимает во внимание довод заявителя о том, что оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов противоречит п. 8.1.3 Постановления Правительства Орловской области "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Орловской области" от 01.08.2011 № 250.
Суд находит несостоятельными доводы ответчика и третьего лица о том, что спорный земельный участок, принадлежащий в настоящее время ИП Литвак С.А. на праве собственности, относился к землям общего пользования.
При этом суд соглашается с доводом заявителя относительно того, что судом общей юрисдикции дана оценка доказательствам, представленным третьим лицом в подтверждение принадлежности спорного земельного участка к землям общего пользования, по делу № № 33-563, судом установлено, что представленные документы не являются надлежащим доказательством того, что в состав земельного участка кадастровый номер 57:25:0020413:0067 по ул. Комсомольская, 65 а общей площадью 830,1 кв. м. на момент его предоставления в собственность ИП Литвак С.А. действительно входила часть сквера "у аптеки № 4" общей площадью 1 394,39 кв. м., а также того, что на момент предоставления его Литвак С.А. этот земельный участок был законным образом отнесен к землям общего пользования.
В соответствии с ч. 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.
Представитель третьего лица в судебном заседании подтвердил, что в материалы настоящего дела представлены те же документы в подтверждение данного обстоятельства.
Суд считает необоснованным довод заявителя о том, что оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов противоречит нормам п. 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ, так как данная норма закона определяет состав зон рекреационного назначения, оспариваемое решение не содержит каких-либо нарушений данной нормы.
Статья 1 Градостроительного кодекса РФ определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
В силу статьи 9 Градостроительного кодекса РФ такое территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Учитывая, что Генеральный план является документом планирования, развития территории (изменения) в будущем, определение в Генеральном плане города функциональных зон является прогнозируемым развитием его территорий, оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов принято уполномоченным органом, у суда нет оснований считать оспариваемое решение Орловского городского Совета народных депутатов противоречащим нормам Градостроительного кодекса РФ в части изменения жилой зоны между жилыми домами № 65 и 77 по ул. Комсомольской на рекреационную зону и не действующим полностью.
Довод заявителя о том, что в обоснование изменений функциональной зоны уполномоченным органом не представлена соответствующая программа, не обеспечен доступ к проекту документа территориального планирования в нарушение п. 5, 7 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не могут быть приняты судом во внимание, поскольку в судебном заседании представители ответчика и третьего лица обосновали изменение функциональной зоны интересами населения г. Орла, проект изменений прошел публичные слушания.
В судебном заседании обозревался судом с участием представителей сторон и третьего лица Фрагмент сводной схемы (основной чертеж) с нанесением границ функциональных зон Генерального плана городского округа "Город Орел", утвержденного решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, на котором территориальная зона, в состав которой входит земельный участок, принадлежащий ИП Литвак С.А. на праве собственности по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, обозначена как жилая зона.
Заявитель, ссылаясь на решение Заводского районного суда г. Орла от 13.02.2012 по делу № 33-563, считает, что данная территориальная зона в Генеральном плане значится как общественно-деловая.
Суд исходит из того, что согласно п. 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.
Несостоятельным является довод заявителя о несоответствии оспариваемого решения статье 209 ГК РФ по следующим основаниям.
Согласно статье 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.
Подп. 2 п. 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; Каких-либо положений, ограничивающих право собственности заявителя на принадлежащий ему земельный участок, оспариваемое решение не содержит.
Кроме того, в силу п. 6 статьи 56 Земельного кодекса РФ ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
Суд в данном случае не дает оценку основаниям возникновения прав ИП Литвак С.А. на спорный земельный участок. Согласно п. 56 Постановления Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 25 ГПК РФ или главы 24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.
Суд также считает, что оспариваемым решением Орловского городского Совета народных депутатов не нарушаются права и законные интересы ИП Литвак С.А. в сфере предпринимательской или иной экономической сфере, незаконно не возлагаются какие-либо обязанности, не создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
В обоснование нарушений прав и законных интересов оспариваемым решением заявитель представил письмо Администрации г. Орла от 24.10.2012 № Л-713 (2) об отказе в выдаче разрешения на строительство магазина.
Однако в данном письме администрация г. Орла ссылается на Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел", которые являются самостоятельным нормативным актом.
Факт отказа заявителю в выдаче разрешения не свидетельствует о незаконности оспариваемого им решения, нарушении его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, оспариваемое решение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает права и законные интересы ИП Литвак С.А. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Учитывая вышеизложенное, заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Расходы по уплате государственной пошлины следует в силу ст. 110 АПК РФ отнести на заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня его принятия.

Председательствующий судья
Е.Е.ПРОНИНА

Судьи
В.Г.СОКОЛОВА
Т.И.КАПИШНИКОВА


------------------------------------------------------------------