АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 8 августа 2013 г. по делу № А48-1102/2013

Арбитражный суд Орловской области в составе председательствующего судьи А.А. Жернова, судей В.Г. Соколовой и Т.И. Капишниковой, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ковалевой А.С. рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Литвак Светланы Александровны, г. Орел, ул. Комсомольская д. 240, кв. 31 (ОГРН 306575225600012) к Орловскому городскому Совету народных депутатов, г. Орел, ул. Пролетарская гора, 1, (ОГРН 1025700835445),
третье лицо - Администрация г. Орла, г. Орел, ул. Пролетарская гора, д. 1, (ОГРН 1025700831640),
при участии Прокуратуры Орловской области,
о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел",
при участии:
от заявителя - представитель Захарова В.Н. (нотариальная доверенность от 23.04.2013 г.)
от ответчика - начальник правового управления Орловского городского совета народных депутатов Абрамова И.В. (доверенность № 17-ГС от 07.06.2013 г.)
от третьего лица (Администрации г. Орла) - начальник отдела правовой поддержки муниципального сектора экономики правового управления администрации г. Орла Тишина Е.В. (доверенность № 240-д от 28.12.2012 г.)
от прокурора - прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе - младший советник юстиции Лебедева Ю.В. (доверенность от 14.05.2013 № 8-12/2013 г.),

установил,

Индивидуальный предприниматель Литвак Светлана Александровна (далее также - заявитель, ИП Литвак С.А., индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Орловскому городскому Совету народных депутатов (далее также - ответчик) о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка по адресу: г. Орел ул. Комсомольская, 65 а, кадастровый номер 57:25:0020413:0067, принадлежащего заявителю, к зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных" как не соответствующих Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации.
До рассмотрения спора по существу индивидуальный предприниматель в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также АПК РФ) заявлением от 07.06.2013 г. уточнил предмет заявленного требования и просил признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка по адресу: г. Орел ул. Комсомольская, 65 а, кадастровый номер 57:25:0020413:0067, принадлежащего заявителю, к зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных" как не соответствующих п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации.
Судом уточнения предмета заявленного требования приняты в соответствии с ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку это не противоречит действующему законодательству и не нарушает права других лиц.
Требование заявителя мотивировано тем, что земельный участок, расположенный по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, 65-А с кадастровым номером 57:25:0020413:0067, а также объект незавершенного строительства, площадью застройки 706,2 кв.м., расположенный на указанном земельном участке, принадлежат заявителю на праве собственности, которое зарегистрировано в установленном законом порядке.
После возникновения у ИП Литвак С.А. права собственности на земельный участок с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел" (далее также ПЗЗ городского округа "Город Орел"), согласно которым указанный земельный участок отнесен к рекреационной зоне Р-1
По мнению заявителя, при утверждении ПЗЗ городского округа "Город Орел" в части земельного участка, принадлежащего ИП Литвак С.А. на праве собственности, нарушена цель ПЗЗ городского округа "Город Орел" - обеспечение прав и законных интересов физических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Не учтены сложившаяся планировка территории, фактическое использование земельного участка и объекта капитального строительства в границах территориальной зоны, разрешенное использование которого - реконструкция с расширением магазина. Обосновывая заявленное требование, заявитель указывает, что разрешение на реконструкцию с расширением магазина, выданное в 2010 году, должно быть выдано еще в 2006 году, до введения в действие ПЗЗ городского округа "Город Орел". Утвержденные ПЗЗ городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 к рекреационной зоне Р-1 противоречит п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации.
По мнению заявителя, генеральный план устанавливает функциональные зоны, а ПЗЗ - территориальные, и именно ПЗЗ изменило правовой режим в отношении земельного участка ИП Литвак С.А., который существовал до утверждения ПЗЗ.
Утвержденные ПЗЗ городского округа "Город Орел" нарушают права и законные интересы ИП Литвак С.А., поскольку установление зоны Р-1 в отношении земельного участка, принадлежащего индивидуальному предпринимателю не только не позволяет ей продолжить строительство объекта в соответствии с утвержденным проектом, который предусматривает строительство двухэтажного здания, но и продолжать строительство одноэтажного строения.
Ответчик требование заявителя не признал, в письменном отзыве на заявление указал, что ПЗЗ городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 к зоне Р-1 не противоречат нормам действующего законодательства, на нарушение которых ссылается заявитель. Федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Намерение заявителя осуществлять строительство второго этажа не может, является основанием для признания оспариваемого нормативного акта противоречащим актам, имеющим большую юридическую силу и нарушающим права индивидуального предпринимателя. ПЗЗ городского округа "Город Орел", не создают препятствий для дальнейшей эксплуатации земельного участка и объекта недвижимого имущества. В соответствии с п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации у ИП Литвак С.А. сохраняется возможность продолжения прежнего использования земельного участка.
Привлеченное к участию в деле, определением суда от 20.05.2013 г.. в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика - Администрация г. Орла в отзыве на заявление возражает против удовлетворения заявленного требования, отметив, что ответчиком правомерно отнесен земельный участок с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 к рекреационной зоне Р-1 и в пределах установленной компетенции.
В ходе проведенной в 1994 году инвентаризации земель в квартале № 80 г. Орла (позже переименован кадастровый квартал № 57:25:0020413), включая спорную территорию, вся территория придомового сквера по улице Комсомольской дом 65 была отнесена к землям общего пользования. Согласно сведениям государственного земельного кадастра в 1996 году спорная территория сквера входила в состав земель общего пользования.
Сквер существовал перед аптекой № 4 к моменту предоставления спорного участка в аренду Литвак С.А., что подтверждается схемой размещения земельного участка для реконструкции с расширением магазина по улице Комсомольской дом 65 а и планом границ земельного участка к постановлению администрации № 1935 от 17.05.2005 г.
Таким образом, по мнению третьего лица, земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 полностью предоставлен Литвак С.А. из земель общего пользовании, что прямо указано в постановлении о предоставлении земельного участка. При этом из состава земель общего пользования указанный участок не исключался.
Возражая против удовлетворения заявленного требования, Администрация г. Орла указывает, что с 29.09.2005 г., то есть с момента принятия Орловским городским Советом народных депутатов постановления № 75/788-ГС, которым утвержден перечень земель рекреационного назначения, спорная территория земель общего пользования переведена из жилой зоны в рекреационную зону.
Приказ Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 30.08.2006 г. № 221 издан, по мнению третьего лица, в нарушение статьей 36, 35, 33, Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", статьи 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", договор купли продажи от 31.08.2006 № 132 является ничтожной сделкой и не влечет юридических последствий.
На основании статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации ИП Литвак С.А. могла требовать оформления прав на земельный участок площадью лишь 90 кв.м., занятый и необходимый для использования введенного в эксплуатацию объекта недвижимости площадью 74, 9 кв.м., при этом ИП Литвак С.А. могла лишь арендовать земельный участок.
Кроме того, по мнению третьего лица, Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области и ОГСУ "Фонд имущества Орловской области" не имели права распоряжаться спорным земельным участком, поскольку участок относился к муниципальной собственности города Орла.
Как указано в отзыве третьего лица, одним из доказательств отнесения в 2008 году по результатам публичных слушаний спорной территории по-прежнему к землям общего использования, территория зеленых насаждений общего пользования, является Опорный план генерального плана городского округа "Город Орел", изготовленный ООО "Земресурс" и предоставленный в УАиГ г. Орла сопроводительным письмом от 25.02.2008 г. № 37/1 в составе проекта "Актуализация генерального плана г. Орла" (корректировка по результатам общественных слушаний), согласно которому сквер на спорной территории по прежнему изображен.
Однако в нарушение результатов публичных слушаний 2008 года на сводной схеме (основном чертеже) с нанесением границ функциональных зон Генерального плана не изображен сквер у аптеки № 4, поскольку он слишком мал размером по сравнению с масштабом основного чертежа. На сводной схеме изображены только самые крупные озелененные территории города, а не все зеленые насаждения общего пользования.
Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденными, решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 № 38/616-ГС, спорная территория около жилого дома № 65 по улице Комсомольской в г. Орле по-прежнему отнесена к рекреационной зоне Р-1.
Решением от 19.11.2012 г. № 27/04070-ГС внесено изменение в Генеральный план городского округа "Город Орел", утвержденный решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 № 29/425-ГС, в части изменения зоны в районе жилого дома номер 65 по улице Комсомольской в городе Орле с жилой зоны на рекреационную. Указанное решение никаких прав ИП Литвак С.А не нарушает, вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства.
По мнению третьего лица ИП Литвак С.А. в 2006 г. приобрела в собственность земельный участок из состава земель рекреационной зоны, который не исключался из земель указанной зоны. На момент строительства подвала и первого этажа магазина в 2010 - 2011 г. г. индивидуальному предпринимателю было известно, что земельный участок с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 предоставлен в 2005 г. в аренду с нарушением законодательства, что участок на дату строительства находился в рекреационной зоне.
В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил Прокурор Орловской области.
Прокуратура Орловской области в письменном отзыве на заявление также возражает против удовлетворения заявленного требования, указав, что оспариваемый в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 нормативный акт был принят полномочным органом с соблюдением процедуры установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации и не влияет на права и законные интересы заявителя. Виды разрешенного использования земельных участков в ПЗЗ могут быть иными, чем виды фактического использования существующих земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением случаев их опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Оспариваемые заявителем в части ПЗЗ, установившие градостроительный регламент, не налагают какой-либо запрет на использование существующего здания магазина и сохраняют возможность прежнего использования земельного участка.
Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав представленные ими доказательства, оценив их в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд считает, требование индивидуального предпринимателя необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Заявителем 16.07.2004 года зарегистрировано право собственности на магазин общей площадью 74,9 кв. м по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права № 57 АА 214213 от 16.07.2004 г. (том 1 л.д. 29).
Постановлением Администрации г. Орла от 26.10.2004 г. № 4110 заявителю предоставлен в долгосрочную аренду сроком на 5 лет земельный участок № 57:25:0020413:0052 площадью 90 кв. м по адресу: г. Орел, ул. Комсомольской, д. 65 а, для эксплуатации и обслуживания магазина (том 1 л.д. 30).
Постановлением от 17.05.2005 г. № 1935 Администрация г. Орла предоставила ИП Литвак С.А. в краткосрочную аренду на 3 года для реконструкции с расширением существующего магазина по ул. Комсомольской, 65 а, земельный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 площадью 830,10 кв.м., в том числе 90 кв. м. за счет ранее предоставленного заявителю земельного участка кадастровый № 57:25:020413:0052 и 740,10 кв. м. из земель квартала № 57:25:0020413 (том 1 л.д. 31).
Из преамбулы постановления следует, что земельный участок предоставлялся на основании обращения ИП Литвак С.А., проектных предложений, заключения городских служб: ГПС МЧС России от 11.04.2005 г., УГПС МЧС РФ от 07.04.2005 г., ФГУЗЦиЭ от 15.04.2005 г., акта отдела природных ресурсов от 14.04.2005 г. Администрации г. Орла и на основании решения комиссии по землепользованию и градостроительству при Администрации г. Орла от 29.03.2005 г.
Указанный участок кадастровый номер 57:25:0020413:0067 площадью 830, 1 кв. м. был сформирован, прошел государственный кадастровый учет, участку присвоен самостоятельный кадастровый номер, ФГУ "ЗКП" по Орловской области выданы кадастровые планы земельного участка, согласно которому участок имеет разрешенное использование (назначение) "Для реконструкции с расширением существующего магазина" (том 1 л.д. 32 - 37).
08.06.2005 г. между Администрацией г. Орла и ИП Литвак С.А. заключен договор аренды земли № 7116 сроком с 01.06.2005 г. по 31.05.2008 г, предметом которого была аренда земельного участка площадью 830,100 кв.м., расположенного по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а. Указанный договор аренды зарегистрирован УФРС по Орловской области
27.07.2005 г. (том 1 л.д. 16 - 20).
Приказом Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области № 221 от 30.08.2006 г. вышеуказанный земельный участок с кадастровым номером 57:25:0020413:0067, общей площадью 830,1 кв. м. предоставлен заявителю в собственность (том 1 л.д. 48).
На основании указанного приказа был заключен договор от 31.08.2006 г. № 132 купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 общей площадью 830,1 кв. м.(том 1 л.д. 49).
УФРС по Орловской области зарегистрировано право собственности Литвак С.А. на земельный участок общей площадью 830,10 кв. м. с кадастровым номером 57:25:0020413:0067, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии 57 АА номер 450143 от 27.09.2006 г. (том 1 л.д. 52).
28.05.2010 г. индивидуальному предпринимателю выдано разрешение № RU 57301000-128-Л-3645 на реконструкцию магазина, расположенного по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а (строительный объем - 5576,72 кв.м., здание одноэтажное с подвалом, размеры в плане - 36 x 18 м.) (том 1 л.д. 53).
Затем 20.10.2010 г. взамен вышеуказанного разрешения на строительство было выдано разрешение № RU 57301000-249-Л-6950 с уточненными размерами в плане: здание одноэтажное с подвалом, размеры в плане - 39 x 18,5 м. (том 1 л.д. 54).
В соответствии с проектной документацией и разрешением заявителем было начато строительство.
В настоящее время имеется свидетельство 57-АБ № 283293 от 04.05.2012 г. о государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства - магазин, площадь застройки 746,2 кв.м., со степенью готовности 53%, инвентарным номером 54:401:002:010175630, адрес: Орловская область, г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а, литер А (том 1 л.д. 55).
Решением Орловского городского Совета народных депутатов от 28.02.2008 г. № 38/616-ГС утверждены Правила землепользования и застройки городского округа " Город Орел" с приложением карт градостроительного зонирования (том 4 л.д. 37).
Указанный нормативный правовой акт был опубликован в "Вестнике Орловского городского Совета народных депутатов" от 26.11.2008 г. № 10 и газете "Город Орел" от 26.11.2008 г. № 47.
В соответствии картой градостроительного зонирования и ПЗЗ городского округа "Город Орел" земельный участок, расположенный по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 отнесен к рекреационной зоне Р-1 (т. 2 л.д. 103, 139, т. 4 л.д. 38).
Полагая, что отнесение спорного земельного участка к рекреационной зоне Р- Противоречит п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Согласно ст. 13 Гражданского Кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В силу п. 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. ч. 4 - 6 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
В силу пункта 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе утверждение правил землепользования и застройки городских округов.
Согласно части 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Устава города Орла Орловский городской Совет народных депутатов утверждает генеральный план города Орла, правила землепользования и застройки территории города, городские программы использования и охраны земель.
Таким образом, решение от 28.02.2008 г. № 38/616-ГС было принято Орловским городским Советом народных депутатов в пределах ее компетенции.
Обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования застройки предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации ответчиком соблюден.
Данное обстоятельство подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, а именно: выдержкой из газеты "Город Орел" от 01.11.2006 г.; постановлением от 04.04.2008 г. № 869 о назначении публичных слушаний по проекту ПЗЗ городского округа "Город Орел", постановлением от 30.04.2008 г. № 1272 о внесении изменений и дополнений в постановление главы муниципального образования - мэра города Орла от 04.04.2008 года № 869 "О назначении публичных слушаний по проекту ПЗЗ городского округа "Город Орел", заключением о результатах публичных слушаний от 16.07.2008 г. (том 5 л.д. 23 - 28).
Частью 2 статьей 36 Конституции Российской Федерации установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В силу пунктов 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента.
Установление территориальных зон в пределах городского округа город Орел относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления. При этом орган местного самоуправления должен учесть не только виды разрешенного использования расположенных в этой территориальной зоне земельных участков, но и другие характеристики, перечисленные в статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 - 7 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.
Как усматривается из материалов дела, Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 31 марта 2005 г. № 69/721-ГС, был утвержден Перечень земель рекреационного назначения г. Орла.
Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 29.09.2005 г. № 75/788-ГС в указанное постановление внесены изменения и дополнения. (4 л.д. 27). Под № 3 Приложения 2 Перечня земель рекреационного назначения указан земельный участок площадью 1394,39 кв.м., в кадастровом квартале 57:25:0020413 сквер у аптеки № 4 (ул. Комсомольская,65)
Земельный участок, площадью 830,1 кв. м. по ул. Комсомольская, 65 а входит в указанный выше земельный участок, что видно из схемы, имеющейся в материалах дела (том 4 л.д. 28).
В соответствии картой градостроительного зонирования и ПЗЗ городского округа "Город Орел" земельный участок, расположенный по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а с кадастровым номером 57:25:0020413:0067 отнесен к рекреационной зоне Р-1 " Зона городских парков, скверов, садов, бульваров и набережных" (т. 2 л.д. 103, 139, т. 4 л.д. 38).
Согласно ч. 2 ст. 52.1 ПЗЗ городского округа "Город Орел" рекреационная зона Р-1-"Зона городских парков, скверов, садов, бульваров и набережных". Указанная зона предназначена для организации парков, скверов, бульваров и набережных, используемых в целях кратковременного отдыха, проведения досуга населения; допускается строительство обслуживающих, культурно-развлекательных объектов, спортивных сооружений и комплексов, связанных с выполнением рекреационных функций территории.
Согласно таблице 53.6 ПЗЗ городского округа "Город Орел" основными разрешенными видами использования земельных участков для временных сооружений и целей, не связанных со строительством, рекреационных территориальных зонах Р-1 являются: аттракционы, карусели; остановочные павильоны; строительные площадки; озеленение и благоустройство; входы; спортивные площадки; пляжи; посты охраны общественного порядка; павильоны и шкафы инженерной инфраструктуры; биотуалеты. Условным разрешенными видами являются: киоски; павильоны; гостевые стоянки индивидуального легкового автотранспорта; стоянки городского транспорта (автобусного, экскурсионного, такси).
Пунктом 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.
Пунктом 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Из изложенного следует, что использование объектов недвижимости и земельных участков, параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, возможно, за исключением случаев, когда такое использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
При принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменено территориальное зонирование и, соответственно вид разрешенного использования, у собственника земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, имевшее место до такого изменения.
Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.04.2013 г. № ВАС-136/13, Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 09.07.2013 г. № 14-9852/2012.
Заявителем суду не представлено доказательств отсутствия у ИП Литвак С.А. возможности использования предоставленного ей земельного участка по целевому назначению - для реконструкции с расширением существующего магазина, с учетом разрешения на строительство № RU 57301000-249-Л-6950 выданного на реконструкцию магазина - здание одноэтажное с подвалом, размеры в плане - 39 x 18,5 м., строительный объем - 5576,72 кв.м., расположенного по адресу: г. Орел, ул. Комсомольская, д. 65 а,
Намерение индивидуального предпринимателя осуществить строительство двухэтажного здания не может являться основанием для признания оспариваемого акта противоречащим п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушающим ее права.
Суд считает несостоятельным довод ответчика о том, что спорный земельный участок, принадлежащий в настоящее время ИП Литвак С.А. на праве собственности, относится к землям общего пользования.
Судом общей юрисдикции дана оценка доказательствам, представленным в подтверждение принадлежности спорного земельного участка к землям общего пользования, по делу № 33-563, и установлено, что представленные документы, не являются надлежащими доказательствами, подтверждающими, что в состав земельного участка кадастровый номер 57:25:0020413:0067 по ул. Комсомольская, 65 а, общей площадью 830, 1 кв. м на момент его предоставления ИП Литвак С.А. действительно входила часть сквера "у аптеки № 4", а также, что на момент представления его индивидуальному предпринимателю указанный земельный участок был законным образом отнесен к землям общего пользования (том 1 л.д. 122 - 131).
Решение Заводского районного суда города Орла от 13.02.2012 г. по делу № 33-563 вступило в законную силу.
В соответствии с ч. 3 ст. 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.
Данный довод оценивался Арбитражным судом Орловской области в рамках дела № А48-4804/2012. В решении Арбитражного суда Орловской области от 19.03.2013 г. по делу А48-4804/2012, вступившего законную силу, также сделан вывод о несостоятельности довода об отнесении спорного земельного участка к землям общего поселения.
Согласно части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица..
При рассмотрении настоящего арбитражного дела доказательств обратного ответчиком в материалы дела не представлено.
Суд в данном случае не дает оценку основаниям возникновения прав ИП Литвак С.А. на спорный земельный участок. Согласно п. 56 Постановления Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 25 ГПК РФ или главы 24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.
В обоснование нарушений прав и законных интересов оспариваемым решением заявитель представил письмо Администрации г. Орла от 24.10.2012 № Л-713 (2) об отказе в выдаче разрешения на строительство магазина.
Факт отказа заявителю в выдаче разрешения не свидетельствует о незаконности оспариваемых им в части ПЗЗ городского округа "Город Орел", нарушении его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Как следует из содержания письма от 14.10.2012 г. № Л-783 (2) обращения Литвак С.А. сняты Администрацией города Орла с контроля, в связи с рассмотрением Арбитражным судом дела в отношении земельного участка, на котором расположена часть незавершенного строительством объекта, принадлежащего заявителю.
При изложенных обстоятельствах, арбитражный суд считает, что оспариваемые в части ПЗЗ городского округа "Город Орел" не нарушаются права и законные интересы ИП Литвак С.А. в сфере предпринимательской или иной экономической сфере, незаконно не возлагаются какие-либо обязанности, не создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, оспариваемое решение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает права и законные интересы ИП Литвак С.А. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При таких обстоятельствах, требование заявителя не подлежит удовлетворению.
Расходы по уплате государственной пошлины следует в силу ст. 110 АПК РФ отнести на заявителя.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 110, 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд

решил:

в удовлетворении требования индивидуального предпринимателя Литвак Светланы Александровны о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: г. Орел ул. Комсомольская, 65 а, с кадастровым номером 57:25:0020413:0067, принадлежащего ИП Литвак С.А. к зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных" как не соответствующих п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации отказать.
Признать Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в части отнесения земельного участка по адресу: г. Орел ул. Комсомольская, 65 а, кадастровый номер 57:25:0020413:0067, принадлежащего ИП Литвак С.А. к зоне Р-1 "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных" соответствующими п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации, подп. 3 п. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа через Арбитражный суд Орловской области в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий судья
А.А.ЖЕРНОВ

судьи
В.Г.СОКОЛОВА
Т.П.КАПИШНИКОВА


------------------------------------------------------------------